Relaciones cívico-militares: la reforma inconclusa
Punto De Vista
La reducción de efectivos del Ejército de Guatemala realizada en 2004 suele mencionarse como uno de los principales hitos de la reforma del sector defensa posterior a la firma de los Acuerdos de Paz. Sin embargo, desde entonces existieron cuestionamientos sobre si una decisión de esa magnitud podía adoptarse sin una evaluación estratégica integral de las amenazas, los intereses nacionales y las capacidades que el país necesitaría en el futuro. En su momento, fui quien planteó esos riesgos en una columna de opinión: reducir el análisis a un criterio cuantitativo, sin una discusión estratégica de fondo, podía tener consecuencias en el largo plazo y la profecía se cumplió.
Más de dos décadas después, varias de aquellas preocupaciones siguen vigentes y la discusión pendiente ya no gira únicamente en torno al tamaño de la fuerza, sino sobre la reforma que nunca terminó de consolidarse: la construcción de relaciones cívico-militares propias de una democracia moderna.
Si bien el fin del conflicto armado interno exigía adecuar las capacidades militares a una nueva realidad democrática y redefinir el papel del Ejército de Guatemala dentro del Estado, el debate sobre qué tipo de institución de defensa necesitaba el país en el siglo XXI quedó inconcluso. Se redujeron números, pero no se construyó una visión estratégica compartida sobre la misión, la estructura, las capacidades y la relación de la institución militar con las autoridades civiles y la sociedad.
Más allá de instrumentos formales como el Libro de la Defensa Nacional, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad o la Política Nacional de Seguridad y los demás instrumentos establecidos en dicha ley, el país nunca logró sostener una discusión profunda sobre el papel de la defensa en la democracia guatemalteca, persistiendo interrogantes fundamentales que no han sido resueltas: ¿cuáles son las amenazas que justifican el empleo del instrumento militar?, ¿dónde terminan las responsabilidades de la seguridad pública y dónde comienzan las de la defensa nacional?, ¿qué tipo de coordinación debe existir entre el Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Gobernación?.
Durante los años posteriores a la firma de la paz existieron avances importantes en materia de control democrático de la defensa. Así, la discusión sobre la subordinación militar al poder civil, la transparencia institucional y la redefinición de funciones ocupó un espacio relevante dentro de la agenda pública. Sin embargo, ese impulso fue perdiendo fuerza con el paso del tiempo.
El estancamiento no fue producto de una sola decisión. Fue el resultado de la convergencia de varios factores: el progresivo desinterés político por la agenda de defensa, el desplazamiento de las prioridades de la sociedad civil hacia otros temas considerados más urgentes y la reducción del acompañamiento internacional que había impulsado buena parte de los procesos de reforma en los años posteriores a la firma de la paz.
La lucha contra la corrupción, la justicia transicional, la seguridad ciudadana y el fortalecimiento institucional del Ministerio de Gobernación absorbieron gran parte de la atención pública y de los recursos disponibles. Al mismo tiempo, la cooperación internacional comenzó a reorientar sus programas y financiamiento hacia otras prioridades nacionales y globales. En ese proceso, espacios dedicados a la formación de capacidades civiles en materia de defensa, al diálogo cívico-militar y a la reflexión estratégica fueron debilitándose hasta desaparecer o perder relevancia. Entre ellos, la Comunidad de Defensa y la Red Guatemalteca para la Seguridad Democrática, que habían sido parte de un esfuerzo sostenido por construir una agenda técnica y política sobre seguridad democrática.
Los efectos de este proceso fueron visibles. El debate especializado se redujo, las oportunidades de formación para actores civiles disminuyeron y la construcción de confianza entre sectores civiles y militares dejó de ocupar un lugar relevante dentro de la agenda nacional.
El debilitamiento de las capacidades civiles para conducir la defensa también se refleja en un hecho que suele pasar desapercibido. Guatemala continúa siendo uno de los pocos países de la región donde el Ministerio de la Defensa sigue siendo encabezado por oficiales militares en servicio activo. Más allá de las capacidades individuales de quienes ocupan el cargo, esta práctica evidencia las dificultades estructurales para consolidar una conducción civil sólida y especializada en materia de defensa.
A esto se suma un fenómeno menos discutido: la transformación de los espacios institucionales no siempre ha significado una mayor profesionalización del campo de la defensa. La apertura formal de estos ámbitos no ha garantizado necesariamente la consolidación de perfiles técnicos ni la continuidad de trayectorias especializadas. En algunos casos, la ocupación de espacios estratégicos ha respondido más a dinámicas políticas que a procesos sostenidos de formación y experiencia. Esto contrasta con etapas previas en las que, aun con limitaciones, se intentó construir una comunidad técnica más diversa y profesional en torno a la seguridad democrática.
La paradoja es evidente. Mientras las amenazas a la seguridad evolucionaban (crimen organizado transnacional, narcotráfico, protección de fronteras, gestión de riesgos y fenómenos cada vez más complejos vinculados a la seguridad regional), la discusión nacional sobre defensa permanecía prácticamente congelada. El país continuó demandando respuestas de sus instituciones de seguridad sin haber concluido la reflexión sobre las capacidades que debía desarrollar su instrumento militar ni sobre los mecanismos democráticos necesarios para conducirlo y supervisarlo.
La ausencia de ese debate estratégico también tuvo consecuencias en el desarrollo de capacidades. Con el paso de los años, la reducción de efectivos no fue acompañada por una discusión sostenida sobre la composición y el equilibrio de la fuerza. Hoy, buena parte de las capacidades militares continúan concentradas en la fuerza terrestre, mientras que la fuerza aérea y la fuerza naval enfrentan limitaciones significativas para cumplir plenamente las tareas asociadas a la vigilancia y protección de los espacios aéreo y marítimo del país. Más allá de la cantidad de efectivos, la pregunta pendiente sigue siendo ¿qué capacidades requiere Guatemala para ejercer adecuadamente la defensa de su soberanía y responder a los desafíos de seguridad del siglo XXI?
Las relaciones cívico-militares saludables no se limitan a la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil, principio esencial en toda democracia. También, requieren capacidades técnicas en las instituciones civiles responsables de la defensa, espacios permanentes de diálogo, mecanismos efectivos de rendición de cuentas y consensos básicos sobre el papel que corresponde a los militares dentro del Estado democrático.
La transformación de una institución militar tampoco se limita a reducir efectivos o modificar estructuras administrativas. Implica revisar doctrinas, fortalecer la educación profesional, modernizar capacidades, mejorar los sistemas de planificación y fomentar una interacción constante entre los sectores civiles y militares encargados de formular e implementar las políticas públicas de defensa.
Guatemala aún tiene pendiente esa conversación. No porque se pretenda regresar a los debates del pasado, sino porque los desafíos del presente exigen instituciones capaces de responder a realidades complejas dentro de un marco democrático sólido. La defensa nacional no debería ser un tema reservado exclusivamente para militares ni para especialistas; constituye una responsabilidad compartida que requiere liderazgo político, participación ciudadana y visión estratégica.
La discusión pendiente no consiste únicamente en definir qué Ejército necesita Guatemala, sino también qué tipo de relación desea construir entre sus instituciones armadas, sus autoridades civiles y la ciudadanía. Sin ese diálogo, cualquier proceso de modernización será necesariamente incompleto o condicionado por inercias institucionales. La reforma inconclusa no es solamente militar; es, sobre todo, cívico-militar.
